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12/02/2019

Dal “Non uno di meno” a “Prima gli italiani”!

di Rosa Maria Maggio

(anzi i Lombardi, i Veneti, gli Emiliano-Romagnoli!)

Fin dalla riforma del titolo V della Costituzione nel lontano 2001, noi del Cidi, sia a livello nazionale che locale, ci ponemmo il problema delle nuove competenze regionali in tema di istruzione. Non perché prevenuti, ma perché consapevoli dei rischi che si annidavano fra le norme.
La nostra preoccupazione è sempre stata l'attuazione dell'art. 3 della Costituzione, ovvero quel secondo comma sull'uguaglianza sostanziale, quell’implicito ma potente: “Non uno di meno!”. È nostra convinzione infatti  che il principio autonomistico dell'art. 5 della Costituzione sia l'alto compromesso dei nostri costituenti, per tenere assieme l'unità dello Stato con le specificità locali, con quelle diversità che in un popolo diventato tale attraverso un percorso storico complesso,  non dovevano certo essere annullate ma valorizzate e difese. 
Ora invece ci stiamo avviando (da tempo in verità) sulla strada delle Regioni ad autonomia differenziata e variabile. 

Renzo Laconi [1], componente sardo dell'Assemblea costituente, sosteneva che l'autonomia non è un valore per se stesso, ma lo diventa se accompagnata da una legislazione speciale che agevoli la nascita di strutture e di classi capaci di dar vita ad iniziative locali di trasformazione e di progresso economico e sociale: senza queste condizioni “gli istituti autonomistici si trasformano in un apparato oneroso ed inutile”.
Pertanto non ci convince l'idea propugnata da molti, anche “ a sinistra”, di un federalismo democratico da contrapporre ad un federalismo anti-democratico e leghista, avviato a seguito della legge 42/2009 [2], sul federalismo fiscale. Se anche si sostenesse che questa legge attua il principio autonomistico (art. 5 della Costituzione), il federalismo fiscale in esso previsto non  dovrebbe contrastare con gli artt. 1, 2, e 3 della stessa, e cioè con il principio democratico e della sovranità popolare,  con il principio di inviolabilità dei diritti umani e di uguaglianza .
Già con la legge 42/2009, si era superato il principio della spesa storica fondata sul costo effettivo, che veniva soppiantato dalla spesa standard o costo previsto in astratto (spesa storica è la spese basata sul costo effettivo mentre la spesa standard è basata sul costo o fabbisogno standard cioè calcolato in astratto) [3]. Con il rischio già paventato negli anni scorsi, con le varie riforme cosiddette di razionalizzazione, per esempio la riforma Gelmini, di una contrazione al ribasso dei livelli essenziali delle prestazioni anche in campo scolastico (LEP), divenuti sempre più minimali.

Nel frattempo, dal 2001 in poi, molte regioni, in virtù di più ampi poteri loro attribuiti dalla riforma  del titolo V, adottarono leggi regionali nel campo dell'istruzione e formazione professionale. La prima fu l'Emilia Romagna, seguita dalla Toscana, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Campania, Piemonte. Si trattava di attuare l'art. 117, comma 3°, e quindi di esercitare la potestà legislativa esclusiva in materia di formazione professionale e e la potestà legislativa concorrente in materia di istruzione.
La mancanza di queste leggi regionali in varie altre regioni ha rappresentato sicuramente un ritardo nel riordino complessivo della materia a livello locale, anche in considerazione del divario esistente nei sistemi scolastici del Paese. Soprattutto la materia è stata lasciata a disposizione delle varie maggioranze pro-tempore, che si sono sbizzarrite in vari e diversificati interventi dei quali non si ha valutazione degli effetti e che ad ogni cambio di maggioranza venivano abbandonati per essere sostituiti da altri.
Quello che sta accadendo ora è che tre regioni, peraltro provviste di legge regionale sull'istruzione e formazione professionale (l' Emilia Romagna è stata la prima a dotarsene nel 2003, mentre il Veneto l'ha adottata solo nel 2017, a seguito di un referendum), chiedono di attuare l'art. 116 della Costituzione nel suo 3° comma che recita:

Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) (norme generali sull'istruzione) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Negli ultimi anni o forse decenni, dai governi Berlusconi fino ad arrivare al governo Conte,  stiamo assistendo a forme di governo, dell'istruzione e non solo, di tipo centralistico. Tale centralismo, irradia i suoi effetti anche a livello europeo e direi anche nelle azioni di politica estera.
Siamo andati verso forme di sovranismo che negano i fondanti principi generali costituzionali, sia con riferimento ai limiti di sovranità nazionale riconosciuti dalla Costituzione  (art.11 della Costituzione), sia sul fronte interno, con riferimento al principio autonomistico dell'art. 5. Principio che tiene assieme l'unità nazionale e le specificità locali.

Le preoccupazioni che quindi avanziamo con questa riflessione, non nascono dal fatto che maggiori risorse alle Regioni che ne facciano richiesta possano servire alla gestione regionale del personale. Ancorché in osservanza del principio dell'art. 119 cost., 4° comma, sulla necessità di un fondo di perequazione nazionale e dell'art. 120 cost., 2° comma, sulla necessità di garantire realmente i LEP.
Non è il passaggio del personale della scuola da ministeriale a regionale a porre rischi per l'unitarietà della istruzione nazionale. Faccio l'esempio del Trentino Alto Adige che ha personale regionale che può essere a richiesta trasferito ad altre regioni e viceversa e che svolge la sua funzione nell'ambito dell'istruzione nazionale. Penso a tutto il personale degli Enti locali che può spostarsi sul territorio nazionale sulla base di regole che ne disciplinano la possibilità di trasferimento.
Inoltre osserverei che di fatto gli insegnanti mediamente prestano il loro servizio nella stessa regione per tutta la carriera e spesso nella stessa città, fatta eccezione per i primi anni. I concorsi pur indetti dal Ministero, sono svolti a livello regionale con scelta preventiva della regione per la quale si concorre.
C'è da dire che fino ad ora la Corte Costituzionale ha bocciato i tentativi di inserire nelle leggi regionali il reclutamento del personale, in quanto anche questo ritenuto in contrasto con le competenze esclusive dello Stato in materia di principi generali sull'istruzione (Sent. C.Cost.  76/13 contro Reg. Lombardia- Dichiarazione di Illegittimità costituzionale dell'Art. 8 l. Reg. Lombardia n. 7/12) [4].
Le norme sul dimensionamento scolastico già attribuiscono alle regioni ed agli enti minori diverse competenze in relazione al fabbisogno delle scuole.
Le domande che ci si deve porre sono quindi che cosa garantisca l'unitarietà della funzione, da che cosa dipenda la garanzia di un curricolo unitario sul territorio, in linea con i principi costituzionali. Anche la quota di curricolo locale (lingua e storia del territorio) sono comunque in linea con i principi costituzionali.
La sentenza n. 200/2009 [5] chiarisce i limiti e gli ambiti di questa competenza esclusiva statale e recita:

“Sul punto deve, invero, rilevarsi come il legislatore costituzionale abbia inteso individuare già negli artt. 33 e 34 della Costituzione le caratteristiche basilari del sistema scolastico, relative: a) alla istituzione di scuole per tutti gli ordini e gradi (art. 33, secondo comma, Cost.); b) al diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo Stato (art. 33, terzo comma, Cost.); c) alla parità tra scuole statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena libertà e dell'uguale trattamento degli alunni (art. 33, quarto comma, Cost.); d) alla necessità di un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi (art. 33, quinto comma, Cost.); e) all'apertura delle scuola a tutti (art. 34, primo comma, Cost.); f) alla obbligatorietà e gratuità dell'istruzione inferiore (art. 34, secondo comma, Cost.); g) al diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo comma, Cost.); h) alla necessità di rendere effettivo quest'ultimo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso (art. 34, quarto comma, Cost.). 
Dalla lettura del complesso delle riportate disposizioni costituzionali si ricava, dunque, una chiara definizione vincolante – ma ovviamente non tassativa – degli ambiti riconducibili al “concetto” di “norme generali sull'istruzione”. In altri termini, il legislatore costituzionale ha assegnato alle prescrizioni contenute nei citati artt. 33 e 34 valenza necessariamente generale ed unitaria che identifica un ambito di competenza esclusivamente statale.
In questo contesto si colloca l'art. 117, secondo comma, Cost. lettera n), Cost., nel testo novellato dalla riforma del titolo V della parte seconda, che, utilizzando la medesima locuzione “norme generali sull'istruzione”, stabilisce che titolare esclusivo della relativa potestà legislativa è lo Stato, in tal modo precisando il riferimento alla “Repubblica” contenuto nel citato art. 33, secondo comma, Cost. Inoltre, lo stesso art. 117, terzo comma, Cost., attribuisce la materia dell'istruzione, «salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale», alla potestà legislativa concorrente.

Questa importante sentenza è stata il faro che ha guidato la Corte nel respingere vari tentativi regionali di interpretare con maggiore ampiezza le competenze legislative regionali.
La novità introdotta con la richiesta di attuazione dell'art.116 della Costituzione 3° comma, è rappresentata dall'interpretazione che viene data, anche dalla Commissione Parlamentare per le questioni Regionali nella "seduta del 6 febbraio 2018 a conclusione dell'indagine conoscitiva deliberata nella seduta del 21 novembre 2017 sull'attuazione dell'art.116, 3° comma, della Costituzione", con particolare riferimento alle recenti iniziative delle regioni Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna e quindi nella scorsa legislatura.

Nel parere la Commissione afferma, fra le altre cose, che:

Il procedimento delineato dall'articolo 116, terzo comma, Cost. prevede: 1) una iniziativa della Regione; 2) una consultazione con gli enti locali; 3) il rispetto dei principi dell'articolo 119 Cost.; 4) l'intesa tra la Regione interessata e lo Stato; 5) l'approvazione della legge da parte delle Camere a maggioranza assoluta”.

Quindi l'approvazione di una legge a maggioranza assoluta nelle due Camere del Parlamento che attribuisca più poteri alle Regioni che lo richiedono, introdurrebbe una novità non da poco.

Il punto è di chiarire quale sia l'ampiezza delle potestà legislative trasferibili alle regioni richiedenti, ed anche se questo iter legislativo ipotizzato dalla Commissione può arrivare ainnovare il dettato costituzionale, che realizzerebbe quasi una forma di Costituzione a diverse velocità. Con quali tutele per i cittadini?
Se lo Stato raggiunge l'accordo con le Regioni e propone un disegno di legge di questo tipo, approvabile a maggioranza assoluta, chi avrebbe legittimazione passiva ad impugnarla? Le altre Regioni, a garanzia degli interessi dei cittadini delle Regioni? O potrebbe ipotizzarsi una forma di revisione costituzionale passibile di referendum abrogativo? O sarebbe sdoganato un sistema di revisione costituzionale parziale, in favore e a scapito di alcune regioni?

Notevoli appaiono i problemi istituzionali, legati al rischio, non solo di una violazione di principi fondamentali, che peraltro non possono essere oggetto di revisione costituzionale, ma di una interpretazione estensiva dell'art. 116, 3° comma, che dovrebbe essere stigmatizzata addirittura in fase di promulgazione.
Non possono tacersi i problemi politici e sociali, derivanti da una visione così egoistica che nulla ha a che vedere anche con una forma federalista di Stato dalla quale siamo comunque lontani.
Il punto non è la forma di Stato o di Governo, bensì che una volta fatta la scelta a livello costituzionale, se ne osservino i pesi ed i contrappesi necessari a garantire i principi democratici.

E ciò cui stiamo assistendo, nei vari campi della vita civile, è una totale indifferenza per il principio di giustizia; non vi è legalità senza giustizia, non vi è giustizia senza osservanza dei diritti fondamentali dell'uomo. E il diritto all'istruzione è uno di questi. Anzi forse il diritto dei diritti, perché consente l'accesso a tutti gli altri.

 

Note

1. Cfr. Consiglio Regionale della Sardegna, "Convegno di studi per ricordare Renzo Laconi nel centenario della nascita (1916 – 2016)" , marzo 2016.
2. Cfr. Legge 5 maggio 2009, n. 42, "Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione".
3. Cr. Rosamaria Maggio, "Il principio autonomistico ed il falso mito del federalismo democratico" in Ermanno Testa, a cura di, Salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche . Federalismo e scuola ed. CIDI- ciid, 2010.
4. Cfr. Corte Costituzionale, "Ordinanza n.76", 2018.
5. Cfr. Corte Costituzionale,  "Sentenza n. 200", 2009.

 

l'autore

Rosamaria Maggio Docente di diritto nelle scuole superiori, già vicepresidente nazionale del Cidi

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